欧盟逐步取消可再生能源补贴给中国带来启示
2014-05-23   来源:能源网  浏览次数:

  近年来,作为可再生能源行业标杆的欧盟因其补贴政策遭到不少争议。4月初,欧盟委员会发布新规,宣布逐步取消对太阳能、风能、生物能等可再生能源产业的国家补贴。新规将于今年7月1日正式生效,且自2017年起,所有欧盟成员国都将被强制限制对可再生能源产业进行补贴。而在此之前的2015年、2016年两年时间内,则只是新规的试行阶段。

  问:欧盟国家近年来出台了多种补贴政策对可再生能源予以扶持,这些政策产生了怎样的积极效果?又为何遭到部分人的批评和质疑?

  陈柳钦:对于传统能源匮乏的欧盟来说,发展可再生能源不仅是满足未来能源需求的一把“钥匙”,而且也是实现温室气体减排目标和抢占“绿色经济”制高点的一件“利器”。为了提高可再生能源产业的市场竞争力,降低碳排放,减少气候变化对环境的威胁,欧盟国家出台了多种补贴政策对可再生能源予以扶持。欧盟对可再生能源的补贴政策在行业发展初期有效的提振了投资者和相关企业的信心,不少欧洲企业得益于政策扶持,在风能、生物能等可再生能源领域掌握着前沿技术,成为行业的佼佼者。迄今为止,全球已有50多个国家实施了类似的补贴政策,其中16个是欧盟成员国。据彭博社新能源财经数据,2005年至今,欧盟国家已向可再生能源项目投资6000亿欧元,巨额补贴催生了欧盟国家可再生能源的繁荣,以德国为例,该国风电和太阳能装机目前已达60吉瓦,相当于全国发电能力的25%。据欧盟统计局数据,欧盟在利用可再生能源方面取得积极进展,可再生能源占欧盟总能源消耗比重从2004年的7.9%提升至2012年的14.1%,离到2020年可再生能源占能耗比例20%的目标更进一步。

  问:欧盟为何要逐步取消可再生能源补贴?

  陈柳钦:补贴对于可再生能源这个新兴的产业来说,表面看来一片利好,实则让整个行业背上了沉重的包袱。2008年爆发的次贷危机迅速在欧洲产生连锁反应,可再生能源补贴制度的弊端暴露无遗。在过去10年中,可再生能源补贴以“一路高歌”的姿态席卷欧洲大陆,导致欧洲发电稳定性面临威胁和挑战,受到影响最严重的是欧洲经济,因此补贴并非长久之计。一是,由于大量的补贴,造成可再生能源使用成本上升,比如,德国输电网负责机构宣布,从2014年起,该国将提高消费者分摊的再生能源成本,平均每户家庭每年为此多支付35欧元。电价上涨加重了民众的电费负担,工业用户也抱怨电价过高削弱了它们的国际竞争力。怨声载道的同时,大家纷纷把矛头指向了可再生能源,认为可再生能源补贴是推高电价的元凶。还有,根据2014-2020年欧盟补贴指导方针,欧盟执委会通过减征环境税的方式来提供补贴,前提是受益方已承担至少20%的额外成本。二是,欧盟及其成员国对可再生能源的补贴做法被认为妨碍了市场竞争。三是,欧盟可再生能源补贴给环境带来了负面影响,比如,生物质能发电需购买燃料,这给其他需要木材的行业造成价格压力,如建筑业、家具制造业和印刷业等,生物质能产业的发展还增加了对进口燃料的依赖,更糟的是,生物燃料的燃烧还会给气候带来不良影响。四是,在欧洲经济不景气的背景下,大多数欧盟国家已无力像从前那样大手笔支持成本不菲的可再生能源,削减补贴正成为集体选择。五是,2013年欧盟执行委员会向各成员国政府发布可再生能源支持方案指南,要求各成员国对太阳能和风电的支持政策应考虑技术进步、投资成本的降低及产能扩大等因素,灵活调整相关激励政策,随着可再生能源投资成本的下降以及可再生能源竞争力的提高,应最终取消对该行业的政府支持。

  问:除了财政补贴外,还有哪些促进可再生能源行业发展的激励措施?其中哪些效果比较好?

  陈柳钦:财政补贴政策是最为常见的经济激励措施,形式多样。除了财政补贴之外,主要还有以下激励措施:一是,目标引导。制定发展战略或发展路线图是世界上大多数国家的成功经验。许多发达国家发展可再生能源的思路是:国家制定一定阶段的可再生能源的具体发展目标和计划,在发展目标框架之下,制定一系列的优惠政策,并通过市场经济的手段鼓励各界投资和利用可再生能源。二是,价格激励。在不考虑常规能源的环境成本情况下,目前大多数可再生能源产品的成本高于常规能源产品的成本,因此许多国家都采取了价格政策鼓励可再生能源的发展。三是,税收激励。税收激励是指在宏观税负既定的情况下,政府通过减少或增加某些经济活动或某些纳税人的税负,来达到调控社会经济发展的政策目标。可再生能源税收激励也就是在纳税人追求自身利益最大化的前提下,政府通过税负调整形成的利益激励机制,调整或引导纳税人关于可再生能源的行为选择。税收激励政策有两大类:一类是直接对可再生能源实施税收优惠政策,包括减免关税、减免形成固定资产税、减免增值税和所得税(企业所得税和个人收入税)等;另一类是对非可再生能源实施强制性税收政策如碳税政策等。四是,政府采购。在可再生能源产业的发展初期,应加大市场开拓力度,把技术经济性较好、节能效益显著的可再生能源应用的产品纳入政府采购的范围,建立政府推动下的市场需求,消除市场障碍,拉动对可再生能源产业的投资需求。五是,信贷扶持。低息或贴息贷款等金融政策可以减轻企业还本期利息的负担,有利于降低生产成本,但政府需要筹集一定的资金以支持贴息或减息,贷款数量越大贴息量越大,需要筹集的资金也越多。因此资金供应状况是影响这一政策持续进行的关键性因素。

  问:欧盟表示将采取市场措施来取代可再生能源补贴,将采取哪些市场措施?

  陈柳钦:近年来可再生能源产业的成本已经大幅下降,欧盟范围内对可再生能源普遍实施补贴的制度“造成了市场的乱象,增加了消费者的支出”。欧盟拟定这一新规定是为了结束造成市场乱象及高电价的不恰当“非法”补贴。未来,欧盟国家将更多地采取价格政策、竞争政策、投资政策、产业政策、金融政策、科研和产业化共同促进、出口鼓励等等市场措施来推进可再生能源的健康发展。

  问:欧盟取消可再生能源补贴遭到一些环保组织的批评,他们担心这将延迟欧洲迈向清洁能源的脚步,他们的担心是有道理的吗?

  陈柳钦:欧盟委员会发布的新规,逐步取消对太阳能、风能、生物能等可再生能源产业的国家补贴,以确保“更具成本效益的”可再生能源发展。这更倾向于让市场占据主导地位,以试图降低电价,增强可再生能源产业本身的竞争力。这符合可再生能源新兴产业发展的一般规律。多年来,欧盟国家已建立了较为完善的可再生能源运行管理体系,实现了竞争、透明的市场机制,不但为可再生能源参与能源市场竞争的能源补贴政策、配额制和绿色证书交易制度的实施提供了平台,也为跨区域输送和消纳可再生能源提供了最重要的基础条件,使可再生能源可以在更大的范围内优化利用,大幅度提升了可再生能源的发展空间。因此,我们没有必要担心欧洲迈向清洁能源的脚步会放缓。

  问:欧盟这一政策变化给中国可再生能源行业哪些启示?

  陈柳钦:一是,要完善现有可再生能源补贴机制。启动国内市场、发展可再生能源是必要的,但应当根据需要与可能,保持合理的规模,防止出现敞开口子补贴的现象。第一,采用以补贴定规模的办法。第二,补贴规模应与经济发展形势相适应。第三,建立单位补贴额度逐年降低的机制。

  二是,要摆脱可再生能源产业“政府补贴依赖症”。财政补贴是对创业艰难的新兴产业的一种扶持手段,但补贴仅是扶持可再生能源第一步。随着技术的成熟、利用效率的提高以及运转稳定,财政补助就应逐渐减少直至取消。但政府有关部门在出台相应的可再生能源补贴政策时并没有明确补贴的初衷、持续的时间,收效有限,反而让企业产生依赖。随着绿色技术成本的不断下降,可再生能源激励力度的逐步削减已经成为必然趋势,因此,需要逐步摆脱补贴依赖。

  三是,采取灵活多样的激励政策,建立市场化的管理体制。当前,加快开发利用可再生能源已成为国际共识,我国可再生能源产业已进入新的发展阶段,面临更深层次的矛盾和体制机制束缚,必须借鉴国际经验,加强政策引导,以市场配置资源为主导推动体制机制改革,创新体制机制,破解产业发展面临的难题,完善可再生能源政策体系,推动可再生能源产业持续健康发展。

  (陈柳钦为中国能源经济研究院副院长、首席研究员,教授)

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